O Setor Elétrico Brasileiro na mira do capitalismo de rapina

“A história demonstra que quando se trata de fornecimento de energia elétrica o consumidor praticamente não tem poder algum frente a seus fornecedores, a não ser a intervenção eficaz do estado.”

por Ikaro Chaves

Publicado 19/01/2021 20:06

1. O novo normal do capitalismo no Brasil

Já são seis anos em que o Brasil vive um tempo onde se intercalam recessões e períodos de baixíssimo crescimento econômico. Os donos do capital desse país parecem ter se adaptado a essa condição, haja vista que a taxa de lucro das maiores empresas, incluindo o setor financeiro, permanece elevada¹. Esses ganhos não vêm mais do aumento da produção gerado pelo crescimento econômico, que hoje não existe, mas do aumento da exploração do trabalho e da exploração de oligopólios em vários setores da economia, inclusive de serviços públicos. Um verdadeiro capitalismo de rapina que ao invés de buscar o crescimento econômico e o desenvolvimento das forças produtivas, se contenta em explorar cada vez mais a renda da maioria do povo.

2. O primeiro ciclo neoliberal no setor elétrico brasileiro

Para um capitalismo em crise o setor elétrico é, sem dúvida, um espaço privilegiado de reprodução. Para efeitos práticos, o setor elétrico de qualquer país é dividido em três setores: o de Geração, onde a energia elétrica é produzida; o de Transmissão, que transporta grandes blocos de energia a longas distâncias e em altas tensões e o de Distribuição, que leva a energia em tensões mais baixas até os consumidores.

Até a década de 1990 todo esse setor era basicamente estatal. A geração e a transmissão eram operados principalmente pelo governo federal, através da Eletrobras e suas subsidiárias, mas também havia alguma presença de empresas estaduais nesses setores. Já a distribuição era feita por empresas estatais estaduais.

Foi a presença estatal que permitiu que o Brasil conseguisse construir um dos sistemas elétricos mais admiráveis do mundo. Um sistema interligado e baseado em fontes renováveis de energia, com a construção de verdadeiros prodígios da engenharia mundial, como as hidrelétricas de Itaipu e Tucuruí e que ainda por cima entregava energia relativamente barata aos consumidores. Porém a partir dos anos 90 foram iniciados dois processos gêmeos no setor elétrico brasileiro: a privatização e a mercantilização.

Havia nessa época um grave problema de inadimplência em todo setor e essa foi uma das razões alegadas pelo governo FHC para começar o processo de privatização pelas distribuidoras, ou seja, pela bilheteria do sistema, onde havia a maior liquidez e onde o retorno seria mais rápido e garantido. Dessa forma, até o final da década de 1990 a maioria das distribuidoras já havia sido transferida à iniciativa privada. Sobraram algumas poucas empresas estaduais e outras, que não despertaram nenhum interesse do mercado, todas elas nas regiões Norte e Nordeste, foram incorporadas à Eletrobras, para posterior privatização.

A proposta de reestruturação também contemplava a privatização da Eletrobras, que na época era responsável não só pela maior parte da energia gerada e pelo sistema de transmissão do país, mas também por coordenar tanto o planejamento da expansão no setor, quanto a própria operação integrada do sistema elétrico nacional. O plano consistia em vender separadamente as subsidiárias do grupo (CHESF, Eletronorte, Furnas, Eletrosul), que teriam as atividades de geração e transmissão separadas, visando a venda, inicialmente, apenas da geração. Até pelo tamanho e pelas atribuições da Eletrobras, esse processo de privatização era bem mais complexo e por fim, apenas a geração da Eletrosul foi vendida.

Paralelamente a isso o governo FHC criou um novo marco legal para o setor elétrico, com criação de novas estruturas burocráticas e de um mercado livre de energia. A operação do sistema, que antes era coordenada pela própria Eletrobras foi repassada a um novo órgão de direito privado, chamado ONS (Operador Nacional do Sistema), o Departamento Nacional de Água e Energia Elétrica (DNAEE) foi substituído pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e pela Agência Nacional de Águas (ANA). O planejamento ficou a cargo da mão invisível do mercado.

O Mercado Atacadista de Energia (MAE), que implantou o mercado livre de energia no Brasil, rompia com o paradigma da energia vendida pelo custo, mais uma taxa de remuneração do capital e a colocava no patamar de qualquer outra mercadoria, livremente negociada entre vendedores e compradores, com contratos de curto prazo. Através desse mecanismo, grandes consumidores industriais poderiam comprar energia diretamente das empresas de geração, com contratos de curto prazo, o que, alegadamente fomentaria a concorrência e a redução do preço da energia para todos os consumidores.

A reforma brasileira foi baseada no processo de privatização / mercantilização inglês. Porém, o que as consultorias estrangeiras, contratadas pelo governo para propor a reforma brasileira, não avaliaram era que ao contrário da Inglaterra, país menor que o estado de São Paulo, plenamente desenvolvido e cuja matriz elétrica era baseada na termoeletricidade (principalmente carvão e gás natural), o Brasil era um país continental, em desenvolvimento e que, portanto, necessitaria expandir muito sua infraestrutura e com um parque gerador baseado na hidroeletricidade.

Em um sistema basicamente termoelétrico, pelo menos em teoria, o aumento do preço da energia incentivaria os investidores a investirem na expansão do sistema, ou seja, o próprio mercado regularia tanto o preço quanto a expansão do sistema. Porém num sistema de base hidráulica esse mecanismo não poderia funcionar. Primeiro porque os custos e o tempo para a construção de uma hidrelétrica são muito superiores aos requeridos para a construção de usinas térmicas, dessa forma, o tempo entre a percepção pelos investidores do aumento do preço da energia seria grande demais, dificultando muito a tomada de decisão pelos investidores privados. Além disso, o combustível fóssil, necessário para o funcionamento das térmicas, está sempre disponível no mercado, já a chuva, necessária para encher os reservatórios das hidrelétricas, não responde aos “sinais de preço”.

Não demorou para que a realidade demonstrasse de maneira dura e inequívoca a inadequação do binômio privatização / mercantilização à realidade brasileira. A tarifa para o consumidor não diminuiu, pelo contrário, entre 1995 e 2002 a tarifa média para a classe industrial subiu 31,1% acima da inflação e para a classe residencial o aumento foi de 64,1% acima da inflação². Mas o pior produto da reforma neoliberal de FHC no setor elétrico foi o racionamento entre os anos de 2001 e 2002, que obrigou o país a reduzir, de uma hora pra outra, em 20% o consumo de energia elétrica. Esse racionamento, que ficou popularmente conhecido como “apagão”, foi responsável pela recessão econômica de 2001 e todas suas danosas conseqüências sociais.

Durante os governos FHC a Eletrobras ficou praticamente proibida de realizar novos investimentos. Estava sendo preparada para a privatização e havia a expectativa que a abertura do mercado para a iniciativa privada fosse suficiente para que esta realizasse os investimentos necessários. O resultado é que ao invés de se arriscar em novas obras de geração e transmissão, com todos seus riscos inerentes, a iniciativa privada, principalmente estrangeira, se concentrou em adquirir as distribuidoras que estavam sendo vendidas e esperar pela privatização da Eletrobras em si. O resultado não poderia ser outro, sem investimento nem público nem privado, bastou o aumento do consumo fomentado pelo plano real e uma seca mais severa a partir de 1998 para que o país enfrentasse o maior racionamento de sua história.

3. Governos Lula / Dilma e o modelo atual do setor elétrico

O impacto do “apagão” foi tão grande que muitos analistas políticos creditam a ele grande peso na derrota do candidato de FHC em 2002. Já o governo Lula colocou um freio de arrumação na reforma neoliberal de FHC. Criou uma empresa estatal para realizar o planejamento energético, a EPE, criou dois ambientes para a comercialização de energia, um Ambiente de Contratação Livre (ACL), reservado apenas para grandes consumidores, com cargas superiores a 3MW e um Ambiente de Contratação Regulada (ACR) que mantém a grande maioria dos consumidores como clientes cativos das distribuidoras de energia. Mas, além disso, os governos Lula e Dilma recolocaram a Eletrobras como carro chefe da expansão do sistema elétrico brasileiro.

O marco legal do setor elétrico inaugurado por Lula e que se baseia num sistema híbrido, público e privado, regulado e liberalizado, foi instaurado com a lei 10.848 de 2004, que é até hoje a principal legislação do setor. Em 2012 a presidenta Dilma editou a Medida Provisória 579, que renovou várias das concessões de geração e transmissão da Eletrobras em um novo sistema, o sistema de cotas, com toda essa energia canalizada para o mercado regulado e com um preço substancialmente mais baixo do que o que vigorava anteriormente.

A renovação das usinas antigas da Eletrobras nesse novo sistema tinha o objetivo justo de repassar ao consumidor o benefício da amortização desses empreendimentos e de fato, houve uma redução imediata de 20% na tarifa média dos consumidores³. Porém um corte tão drástico nas receitas da empresa quase a quebrou, retirando dela qualquer capacidade de realizar novos investimentos por um bom tempo. Para piorar, um longo e severo período de estiagem entre 2014 e 2016 obrigou o ONS a despachar mais energia proveniente das usinas térmicas, o que rapidamente elevou novamente as tarifas, para valores bem superiores aos verificados logo após a edição da MP 579.

De maneira geral o marco legal do setor elétrico do período Lula / Dilma, que é basicamente o que ainda vigora hoje, tinha três objetivos principais. A segurança energética, a universalização do acesso e a modicidade tarifária. Pode-se afirmar que os dois primeiros objetivos foram alcançados. Houve considerável expansão das capacidades de geração e transmissão no país, com a Eletrobras liderando esse processo em grandes empreendimentos, como as UHE Belo Monte e o complexo do rio Madeira, por exemplo. Com relação à universalização do acesso houve um verdadeiro salto civilizatório, com a inclusão de mais de 16 milhões de brasileiros⁴ no século XXI, através do acesso à energia elétrica, no mais bem sucedido programa de eletrificação de nossa história.

Já no que diz respeito à modicidade tarifária, apesar de todos os esforços empreendidos, é preciso admitir que o presente marco legal do setor não logrou êxito. As tarifas continuam crescendo mais do que a inflação⁵ e em alguns locais chega-se ao ponto de que a própria conquista do acesso à rede elétrica, proporcionada por programas como o Luz Para Todos, estar ameaçada pela falta de condições das famílias em pagar a conta de luz.

Esse aumento persistente no custo da energia é causado por dois fatores principais. 1) O aumento da participação das termelétricas na geração de energia. Entre 2009 e 2018 essa participação saltou de 16% para 27% na matriz elétrica brasileira⁶. 2) A ampliação do mercado livre de energia no país. O Brasil possui mais de 80 milhões de consumidores no mercado cativo e apenas pouco mais de 8 mil consumidores no mercado livre, mas que são responsáveis por mais de 30% do consumo de energia elétrica do país⁷.

4. Novo regime, velha proposta

A ruptura representada pelo impeachment de 2016 e que tem sua continuidade com o governo Bolsonaro tem como ideário o projeto “Ponte para o Futuro”, documento divulgado, às vésperas do impeachment, pelo grupo político do então vice-presidente Michel Temer e nada mais era do que um compêndio de propostas neoliberais. A divulgação desse documento tinha por objetivo angariar apoio do capital para aquele projeto político. É justamente no contexto da restauração neoliberal, iniciada com o governo Temer, que se inserem a retomada do projeto de privatização / mercantilização do setor elétrico brasileiro dos dias de hoje.

Tramitam hoje no parlamento, com apoio do Ministério das Minas e Energia, ao menos três projetos de lei que trazem como núcleo a ampliação do mercado livre de energia, além do projeto de autoria do poder executivo de privatização da Eletrobras. A primeira onda de privatizações do setor elétrico, iniciada nos anos 90 entregou à iniciativa privada a maioria das distribuidoras de energia pertencentes aos estados. De maneira geral, trata-se da continuação da mesma agenda do governo FHC e que, como vimos, fracassou rotundamente aquele período.

Ainda no governo Temer foram privatizadas as distribuidoras do Amazonas, de Roraima, do Acre, de Rondônia, do Piauí e de Alagoas, todas administradas pela Eletrobras, além da CELG do estado de Goiás. Em todos esses estados as conseqüências foram terríveis, com aumentos escorchantes nas tarifas e piora sensível na qualidade dos serviços, a ponto de muitas assembléias legislativas terem instalado Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) para apurar as irregularidades. O que resta de estatal no setor elétrico brasileiro é a Eletrobras e companhias energéticas de seis estados, muitas delas já com seus processos de privatização iniciados.

Um quarto de século de privatizações no setor elétrico brasileiro foi tempo suficiente para destroçar as ilusões neoliberais de melhoria do serviço e queda do preço. A população sente na pele e no bolso as conseqüências danosas de permanecer completamente a mercê de grupos empresariais que visam apenas o lucro. Hoje o argumento que move os poucos estados que ainda possuem distribuidoras estatais a privatizá-las é fiscal, ou seja, vender o patrimônio público para arrecadar recursos, mesmo com o aumento do sofrimento da população.

Já o governo Bolsonaro tem três projetos principais para o setor elétrico brasileiro. A ampliação do mercado livre de energia elétrica, a privatização da Eletrobras e a negociação da renovação do tratado de Itaipu binacional. Essa é a tríade de um projeto único que tem como objetivo transformar o setor elétrico, mais do que já é hoje, numa verdadeira mina de dinheiro para os grupos econômicos que participem dessa festa. Trataremos de cada um desses projetos a seguir.

4.1 A ampliação mercantilização

A ampliação do mercado livre é vendida como solução para prover energia mais barata para o consumidor. O argumento é de que com o um mercado totalmente livre, aberto para qualquer consumidor, este teria a oportunidade de escolher de qual empresa comprar sua energia, ou seja, a competição levaria à queda nos preços. Para reforçar essa tese seus principais defensores, os comercializadores de energia e os grandes consumidores, divulgam o fato de que no mercado livre a energia é bem mais barata do que no mercado regulado.

O que eles não dizem é que o preço menor no mercado livre acontece justamente por conta dos consumidores do mercado regulado. Para se construir uma usina é necessária a captação de recursos no mercado, tipicamente empréstimos bancários, que necessitam de garantias para serem disponibilizados. Como são empréstimos de longo prazo, os empreendedores oferecem como garantia justamente seus contratos no mercado regulado, que também são de longo prazo. Já a energia que sobra, essa sim, é disponibilizada para o mercado livre, com contratos de curto prazo, que ajudam nos ganhos das empresas de geração, porém que não ajudam na construção das usinas, principalmente quando se trata de empreendimentos hidrelétricos, caracterizados por elevado CAPEX.

Sem mercado regulado seria praticamente impossível financiar a expansão do sistema elétrico brasileiro. Tanto é que as próprias propostas de ampliação do ACL já prevêem a instituição do chamado lastro de energia, um encargo a ser pago por todos os consumidores, baseado na contribuição de cada empreendimento à estabilidade do sistema. Essa proposta, além de criar um encargo a mais para o consumidor cativo, não foi detalhada e geralmente é utilizada em sistemas elétricos com base térmica, não em sistemas baseados em fontes renováveis, como é o Brasil.

Outro problema grave da ampliação do mercado livre tem a ver com o próprio custo dessa ampliação. Quanto mais consumidores migrarem para o mercado livre, menos permanecerão no mercado cativo, clientes das distribuidoras. Hoje as distribuidoras têm a obrigação de suprir toda a demanda de seus clientes, inclusive de novos clientes e são responsáveis pelo risco do seu mercado. Ou seja, se a demanda for maior do que a quantidade de energia contratada pela distribuidora, ela terá que buscar no mercado (geralmente mais caro) essa energia. Já se a demanda for menor do que a energia contratada a distribuidora também terá prejuízo, pois ficará com energia sobrando e eventualmente não terá para quem vender. Por isso as propostas de ampliação do mercado livre prevêem a possibilidade de esse prejuízo ser simplesmente repassado para os demais consumidores, inclusive os remanescentes do mercado livre, os consumidores residenciais, pequenas e micro empresas.

4.2. A privatização da Eletrobras

A eventual privatização da Eletrobras, para além de todas as conseqüências negativas já levantadas, tais como, a perda da soberania energética, os riscos à segurança energética do país, a entrega do controle da gestão dos principais reservatórios para o capital ou mesmo potências estrangeiras, traz em seu bojo um “atrativo” para os novos proprietários da empresa, a chamada descotização.

Como vimos anteriormente, após a edição da MP 579 grande parte das usinas da Eletrobras (uma potência instalada de mais de 14GW, com energia assegurada de 6,5 GW) passou a um novo regime de exploração, o sistema de cotas. Nesse sistema as usinas (já amortizadas) não mais venderiam a energia em leilões no mercado livre e no mercado regulado (majoritariamente), mas passavam a vender sua energia disponível a um preço fixo, calculado pela ANEEL e muito menor do que as demais usinas do sistema (ainda não amortizadas), um valor que basicamente cobre a operação e manutenção dessas plantas.

Para se ter uma idéia, em 2019 o valor médio dessa “tarifa” paga pela energia das usinas cotizadas da Eletrobras era de 65 R$/MWh, já o preço médio da energia no mercado livre foi de 220 R$/MWh.

A proposta da descotização visa transferir todas essas usinas do sistema de cotas, destinadas exclusivamente para o Ambiente de Contratação Regulada, para a condição de Produtor Independente de Energia (PIE). Como PIE as usinas antigas da Eletrobras poderão vender sua energia toda no ACL. Sem sombra de dúvida isso elevará consideravelmente o preço da energia para o consumidor, tendo a própria ANEEL calculado, em 2017, esse impacto em até 16%. Por outro lado, essa renda hidráulica extra capturada pela Eletrobras privada, renderá lucros exorbitantes para seus novos proprietários. A FIESP calcula essa renda extra, extraída dos consumidores brasileiros em cerca de R$ 460 bilhões ao longo dos 30 anos de concessão⁸.

4.3. Renovação do acordo de Itaipu binacional

Em 2023 vence o acordo entre Brasil e Paraguai para a exploração da UHE Itaipu. O acordo prevê que além da metade da energia produzida pela usina, o Brasil tem direito exclusivo de comprar a outra metade da energia, pertencente ao Paraguai e que este país não consuma. Os paraguaios consomem menos de 20% da energia produzida pela empresa⁹, vendendo o restante para o Brasil. Porém, nossos vizinhos vendem essa energia a um preço baixo, pois precisam pagar a parcela da amortização da usina.

As principais reclamações paraguaias sempre foram o baixo valor recebido pela energia e o fato de não poderem vender essa energia para outros países e nem mesmo poderem vender livremente no Brasil, mas apenas para a Eletrobras. Pois a partir de 2023 o Paraguai poderá vender sua parte correspondente na hidrelétrica para qualquer país.

Isso pode representar um risco para o Brasil. Itaipu tem 14.000 MW de potência instalada e uma garantia física de 7.193 MW, metade dessa capacidade corresponde ao Paraguai. Caso o Paraguai resolva simplesmente vender a outros países toda a parcela da energia de Itaipu que lhe sobra após a utilização doméstica, o Brasil poderá sofrer com a falta dessa energia que hoje lhe é entregue.

Mas ao mesmo tempo em que há um risco, há aí uma grande oportunidade. Hoje toda a energia de Itaipu é vendida no mercado regulado, para as distribuidoras, num sistema de cotas parecido com o que se aplica as usinas antigas da Eletrobras. Porém, o valor pago pelas distribuidoras pela energia de Itaipu é bem maior do que o pago às usinas cotizadas da Eletrobras, porque no caso de Itaipu, a usina ainda não está amortizada. Mas a partir de 2023 esse regime poderá mudar. O governo pode (e deveria) optar por manter a energia de Itaipu no sistema de cotas, mas reduzindo consideravelmente o valor pago pelas distribuidoras e conseqüentemente pelos consumidores, ou pode simplesmente vender a energia de Itaipu no mercado livre, auferindo muito lucro com isso. Ou seja, o governo deve optar entre beneficiar o consumidor ou colocar mais dinheiro no tesouro.

Com relação à parte paraguaia da energia, o governo brasileiro tenta convencer os paraguaios a manterem a exclusividade de fornecimento, ainda que com uma tarifa maior. O caso veiculado na imprensa paraguaia, de um sócio de uma determinada comercializadora de energia brasileira, ligada ao presidente Bolsonaro¹⁰, levanta a suspeita de que o governo brasileiro esteja pressionando o Paraguai a aceitar que a energia deles destinada ao Brasil seja vendida com intermediação de comercializadoras brasileiras.

4.4. O grande negócio

Como dissemos anteriormente, o governo Bolsonaro tem três projetos principais para o setor elétrico, a ampliação do mercado livre, a privatização da Eletrobras e a renovação do acordo de Itaipu Binacional. Esses três projetos, que a bem da verdade estão postos desde o governo Temer, são na verdade parte de um projeto único, que visa exclusivamente beneficiar grupos econômicos com a exploração da energia elétrica no Brasil.

A ampliação do mercado livre, por si só, já coloca nas mãos das comercializadoras uma enorme quantidade de novos clientes, de onde poderão ser auferidos enormes lucros, sem produzir, transmitir ou distribuir nenhum kWh se quer. Como vimos, se por um lado as comercializadoras vão ganhar muito com os novos clientes, as distribuidoras perderão esse mercado. A solução encontrada foi repassar esse prejuízo para os consumidores, inclusive os que permanecerão no ACR.

Mas de nada adianta ter mais clientes se não houver energia para vender a eles. É justamente aí que entram a privatização da Eletrobras e a renovação do acordo com o Paraguai. A garantia física das usinas cotizadas da Eletrobras, somada às garantias físicas da parte brasileira e paraguaia de Itaipu, colocarão à disposição do mercado livre cerca de 14 GW de energia firme para serem comercializados, e de onde poderão ser extraídos vultosos lucros.

Um negócio grande assim não é para amadores e é por isso que, cada vez mais, grandes bancos como o BTG Pactual e o Itaú entram pesado no ramo da comercialização de energia¹¹. Um negócio já bastante lucrativo, mas que promete resultados fabulosos caso se concretizem os planos dos segmentos envolvidos e do governo a seu serviço.

O segmento de comercialização é sem dúvida o mais lucrativo do setor, porém pouco contribui para a expansão da infraestrutura instalada ou a modicidade. Assim, como ocorreu no passado recente, o capital privado não pretende vir para a construção de infraestrutura nova, mas apenas para adquirir a já existente e dela auferir lucros sem investimentos e sem riscos.

5. Conclusão

Encarar o setor elétrico como uma excelente oportunidade de lucro não é algo novo, nem tampouco exclusividade dos capitalistas brasileiros. Desde que surgiu, no fim do século XIX nos EUA, o setor elétrico foi encarado como um negócio e não há nada de mal nisso. Entretanto logo ficou claro que não se tratava de um negócio qualquer, pois a energia elétrica não era apenas um produto, mas um serviço essencial para o funcionamento da economia e da vida cotidiana moderna. Além do mais, tratava-se de um monopólio natural, por ser um serviço com economia de escopo e de escala, portanto não poderiam vigorar as leis do livre mercado, sem que houvesse uma forte regulação estatal.

De lá pra cá a energia elétrica não só não deixou de ser essencial, como ficou ainda mais e tudo indica que a eletrificação tende a aumentar ainda mais, inclusive em setores onde hoje ela não é prevalente, como o de transportes, por exemplo. Por isso é sempre necessário que a sociedade esteja alerta para propostas que visam retirar do setor elétrico seu caráter de serviço público e encará-lo apenas como um produto qualquer. A história demonstra que quando se trata de fornecimento de energia elétrica o consumidor praticamente não tem poder algum frente a seus fornecedores, a não ser a intervenção eficaz do estado.

É por isso que nas principais economias do mundo há forte presença estatal no setor elétrico, não só no papel de regulador, mas de operador mesmo. França, Noruega, Suécia, Canadá, Coréia do Sul, Rússia, China, índia, México, dentre outras nações possuem setores elétricos basicamente estatais. Mesmo nos EUA, berço do capitalismo, apesar de o setor elétrico ser majoritariamente privado, as usinas hidrelétricas, são mais de 75% estatais. Além disso, países que passaram por processos de privatização em seu setor elétrico entre o fim do século passado e o início do atual, começam a rever essas políticas, como é o caso da Espanha e da Alemanha, onde mais de 300 empresas de distribuição de energia foram reestatizadas nos últimos anos.

NOTAS

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