Que a austeridade fiscal não volte da quarentena

A pandemia atingiu o Brasil em meio à aplicação de uma agenda de reformas centrada na austeridade e na redução do papel do Estado na economia. A realidade concreta impôs uma mudança no rumo da política econômica e transformou o debate fiscal no Brasil.

Em poucas semanas, o gasto público passou do grande problema do Brasil para a principal solução. Na retórica de alguns, o Estado que estava quebrado se reconfigurou e o dinheiro, que tinha acabado, reapareceu. Mitos sobre a questão fiscal caíram por terra e dogmas foram deixados de lado diante de uma realidade impositiva. Assim, a crise postergou o debate sobre as reformas e criou um “quase consenso” entre os economistas de que é preciso gastar com saúde, assistência social e apoio às empresas e trabalhadores.

No entanto, a sinalização do governo e dos economistas de mercado é uma retomada rápida e ainda mais radical da agenda de austeridade fiscal. No pós-pandemia, o conservadorismo econômico concentrará todos os esforços no resgate de uma suposta normalidade, apoiado no argumento de que a dívida pública cresceu e com uma retórica de que é necessário pagar a conta da crise.

De outro lado, será preciso apontar para a hipocrisia e a demagogia de um discurso incoerente, anacrônico e fragilizado pela evidente falta de aderência à realidade, mostrar que não existe conta a ser paga pelo coronavírus e que o caminho alternativo confere ao gasto público um papel fundamental para a retomada do crescimento com redução das desigualdades sociais.

Mitos sobre o financiamento do gasto na pandemia

A visão convencional sobre política fiscal, diariamente repetida nos principais meios de comunicação, trata o orçamento público como se fosse um orçamento familiar. Assim como uma família, o governo não deve gastar mais do que ganha, diz o argumento.

Essa comparação não é apenas parcial e simplificadora, mas essencialmente equivocada, pois desconsidera três fatores essenciais. O primeiro é que o governo, diferentemente das famílias, tem a capacidade de definir seu orçamento. A arrecadação de impostos decorre de uma decisão política, e está ao alcance do governo, por exemplo, tributar pessoas ricas ou importações de bens de luxo, para ampliar o atendimento de hospitais. Ou seja, enquanto uma família não pode definir o quanto ganha, o orçamento público decorre de uma decisão coletiva sobre quem paga e quem recebe, quanto paga e quanto recebe.

O segundo fator que diferencia o governo das famílias é que, quando o governo gasta, parte dessa renda retorna sob a forma de impostos. Assim, quando políticas de estímulo aceleram o crescimento econômico, o governo está aumentando também sua receita. E o gasto público em momentos de crise econômica, principalmente com alto desemprego e elevada capacidade produtiva ociosa, reduz o desemprego e gera crescimento. Por fim, o terceiro fator não é menos importante: as famílias não emitem moeda, não têm capacidade de emitir títulos em sua própria moeda e não definem a taxa de juros das dívidas que pagam. Já o governo faz tudo isso.

Portanto, a metáfora que compara os orçamentos público e familiar é dissimulada e desvirtua as responsabilidades que a política fiscal tem na economia, em suas tarefas de induzir o crescimento e amortecer os impactos de crises e dos ciclos econômicos na vida das pessoas.

Na pandemia ficou evidente para quem quiser ver que os governos nacionais não são como famílias. Países do mundo todo expandem seus gastos públicos sem restrições. Mesmo o FMI passou a recomendar que é o momento de gastar sem equilíbrio fiscal. Os que diziam que “acabou o dinheiro” hoje argumentam envergonhadamente pelo aumento de gastos. Afirmar que “acabou o dinheiro” equivale a dizer que o Estado não tem capacidade de taxar mais, de se endividar nem de imprimir dinheiro.

No entanto, essa visão convencional ainda contamina o debate sobre o financiamento do combate à pandemia. É sintomática a procura por fontes orçamentárias, patrimoniais e até externas para financiar o gasto, como se o governo estivesse sujeito às restrições de um orçamento doméstico. O discurso e as ações de Paulo Guedes buscam realocar recursos do orçamento, vender reservas cambiais e patrimônio público e demandar sacrifícios de funcionários públicos.

Recentemente, a imprensa noticiou que o Tesouro Nacional negocia um empréstimo de US$ 4 bilhões para pagar o auxílio emergencial, entre outros programas sociais. A notícia surpreende pela falta de bom senso, já que o auxílio emergencial não é pago em dólar e o governo não precisa de recursos externos e, caso precisasse, ainda existem em torno de US$ 340 bilhões de reservas cambiais.

O uso das reservas cambiais para financiar gastos domésticos também faz pouco sentido e tem um caminho fiscal tortuoso, que passa pela venda de dólares no mercado doméstico e pelo uso dos reais obtidos. O resultado é um gasto financiado pela venda de ativos, e não pelo aumento da dívida. Na prática, o governo já tem vendido reservas cambiais não para financiar gastos, mas para reduzir a dívida. Já foram mais de US$ 40 bilhões vendidos em menos de um ano.

O mais grave é a combinação de políticas de venda de reservas cambiais com políticas de endividamento externo, o que aumenta a vulnerabilidade externa e é receita conhecida para tragédia. Já temos problemas suficientes, não precisamos flertar com velhos erros.

Na verdade, o governo não precisa de fontes externas para financiar o gasto social. Nem precisa de dinheiro prévio nem de taxar para depois gastar. Não há restrição financeira para o gasto; para além de regras e imposições jurídicas, basta gastar e depois o Banco Central avalia a base monetária/meta de juros e recolhe dinheiro em troca de dívida.

O que chamamos de emissão de moeda é a permissão para o Banco Central fazer lançamentos contábeis na conta única do Tesouro, de onde saem todos os gastos públicos. Essa emissão de moeda – que desmistifica por completo a ideia de que acabou o dinheiro – não vai impedir em nada o aumento da dívida pública, mas ajuda a operacionalizar o gasto público em um momento como este, quando precisamos de urgência. E o aumento da dívida é necessário e não será um problema.

Não existe conta coronavírus a ser paga

No Brasil, a austeridade fiscal foi vendida como uma fábula da cigarra e da formiga. O argumento moral aponta que os excessos devem ser remediados com abstinência e sacrifícios. Esses excessos têm várias faces – gastos sociais, aumento de salário mínimo, intervencionismo estatal, Constituição de 1988 –, e o remédio tem nome: austeridade fiscal.

A mesma lógica será usada na saída da quarentena, e o centro do discurso será a dívida pública. Já se ouvem por aí os argumentos habituais de que a dívida pública não pode ser um fardo para a futura geração, que as despesas de hoje vão virar impostos amanhã e que teremos de fazer um esforço para reduzir a dívida pública. A direção das propostas será de manutenção do teto de gastos, privatizações e aprofundamento das reformas que reduzem os gastos com funcionalismo público e relativizam direitos sociais. Será o momento do que Naomi Klein chamou de “doutrina do choque”, uma filosofia de poder que sustenta que a melhor oportunidade para impor as ideias radicais é no período subsequente ao de um grande choque social.

Vamos lidar, no debate público, com a falsa questão: como pagar a conta do combate ao coronavírus? Essa pergunta será conveniente para o discurso pró-austeridade, pois dialoga com o senso comum e com a falsa comparação entre a economia doméstica e as finanças públicas. Afinal, quando alguém toma emprestado, esse alguém deve pagar.

Nesse ponto, há dois argumentos que mostram que não existirá uma conta do coronavírus a ser paga. O primeiro é bastante simples: a dívida pública não precisa ser reduzida. Papéis serão pagos, outros serão emitidos. Esse é o padrão do comportamento das dívidas soberanas: dívida pública não se paga, se rola.

Isso também vale para as experiências históricas de grande endividamento público, como na Inglaterra durante a Segunda Guerra Mundial, quando a dívida pública chegou a 250% do PIB. Essa dívida não foi paga, mas se reduziu ao longo do tempo em relação ao PIB em um ambiente de alto crescimento e juros baixos. Além de não ter sido paga, a dívida não comprometeu a capacidade de o país realizar uma ampla expansão dos gastos públicos que construiu o Estado de bem-estar social, tanto na Inglaterra quanto em outros países que saíram destruídos e endividados da guerra.

O segundo argumento que desmente a existência da “conta do coronavírus” passa pelo entendimento do papel do gasto público no crescimento econômico. Dizem que, quanto mais o governo gastar, maior será a conta a pagar. Mas isso perde sentido quando se percebe que, se o governo não gastar e a economia desabar, a tal “conta” aumenta.

O gasto público é renda do setor privado; a dívida pública é ativo; e o déficit público é superávit do setor privado. Ao gastar, o governo aumenta a renda do setor privado e realoca recursos. Ao se endividar, o governo pega dinheiro de quem tem riqueza sobrando e entrega uma dívida.

Quando a economia opera abaixo de sua capacidade, com desemprego, o gasto público pode melhorar a eficiência do sistema e aumentar os recursos do conjunto da sociedade. O desemprego é um desperdício de recursos sociais, além da violação do direito humano ao trabalho. Se o mercado não garante o emprego, o Estado deve ajudar por meio do gasto público. Ironicamente, o gasto público hoje pode aumentar a capacidade de a sociedade pagar uma conta que nem sequer será paga amanhã.

Um futuro sem austeridade

Desde 2015 ouvimos que os cortes de gastos e as reformas iriam gerar crescimento, mas o que vimos foi desemprego, crise e piora nos indicadores fiscais. A austeridade foi contraproducente.

Ela também desfinanciou o SUS e fragilizou a estrutura de proteção social em um contexto de aumento da pobreza e das desigualdades sociais. O Brasil certamente poderia estar melhor para enfrentar a economia.

Essa mesma austeridade que já maltratou a economia brasileira pode ser catastrófica se retomada após o fim do isolamento social. A pandemia deixará marcas e trará a necessidade de reconstrução. Famílias e empresas devem sair da crise mais endividadas e com menos renda, reduzindo a capacidade do setor privado de alavancar o crescimento. Passada a crise sanitária, o Estado precisará ter um papel ativo na retomada, coordenação e indução dos investimentos.

A crise também criará novas demandas por proteção social e serviços públicos. O programa de “renda básica emergencial” pode se prolongar muito além do período de isolamento social, já que a recuperação da renda e da produção não será imediata. As demandas da saúde pública também devem aumentar em relação ao passado recente, dada a necessidade de atendimento continuado aos atingidos pela Covid-19, de manutenção da nova infraestrutura e equipamentos e de preparação para uma próxima ameaça sanitária.

Dessa forma, é preciso enterrar a austeridade fiscal e revogar o teto de gastos. A dívida pública não será um problema. Praticamente todos os países do sistema vão conviver com dívidas públicas mais altas. Esse será um “novo normal”. A trajetória da dívida pública em relação ao PIB pode ser estabilizada não com cortes de gastos e aumento da carga tributária, mas com crescimento econômico.

A austeridade fiscal é a cloroquina da economia: é prescrita como remédio, apesar de não ter eficácia comprovada e apresentar um monte de efeitos colaterais.

Pedro Rossi é professor do Instituto de Economia da Unicamp.

Publicado em Le Monde Diplomatique Brasil